電改為《電力法》帶來新挑戰 電力監管與反壟斷執法需協調
發布者:lzx | 來源:南方能源觀察 | 0評論 | 581查看 | 2019-08-22 09:29:21    

8月17至8月18日,中國法學會能源法研究會在太原召開2019年年會。議會主題為“新時代能源法治變革與能源法學新發展”。與會專家認為,能源革命最核心的問題,是要解決如何從過去通過計劃、通過政府來配置資源轉向以市場配置資源。目前能源法治還面臨相當多的問題,需要學界和業界深入研究并提出解決方案。


電改為《電力法》帶來新挑戰


國家電網公司總法律顧問歐陽昌裕在會上提出,在電力體制改革的大背景下,要健全完善電網、調度、保底供電、供電營業區、售電、電力市場等六方面的法規制度。


對于電力領域的立法,他認為要尊重電力行業的客觀規律,即電的光速傳輸、不可儲存和雙重平衡等特點。尤其是雙重平衡這一點,即電能量的平衡與功率的平衡。在過去的一些政策制定中,這一點沒有被充分考慮。


現行的《電力法》制定于1995年,并在2009年、2015年和2018年對部分規定作出修改。1995年時,中國電力系統還處在政企合一階段,整個行業垂直一體化,當時牽頭制定這部法律的電力工業部,既是政府管理部門,又是電力行業的生產和經營者。經過多輪調整,電力行業已經與當時完全不同。


改革為電力領域立法修法帶來了諸多新課題。比如說,按照現行的《中華人民共和國電力法》第25條規定:“一個供電營業區內只設立一個供電營業機構”。但分布式發電市場化交易實際上已經突破了這一規定。有新能源管理部門、發電企業、分布式能源企業認為,供電專營制度制約大用戶直購電、新能源和可再生能源、分布式能源的發展。


增量配電網試點的出現,也引發了行業內對于相關法律問題的探討。


對于增量配電網的投資問題,西安交通大學法學院副教授張冰建議在《電力法》層面予以規制,明確配電網投資主體的資格,基于配電網運營安全、效率和環境友好等目標,對于電網企業、地方政府投資平臺和社會資本投資主體做出具體的規范。


對于增量配電網與供電營業區兩個概念之間的關系,華北電力大學教授王學棉提出,增量配電網概念不同于供電營業區,原因在于二者保底供電服務對象不同,類型和范圍也不同。在改革的背景下,供電營業區的內涵也在發生變化。


但歐陽昌裕則認為改革前后,供電營業區制度設立的目的和功能依然沒有發生變化,增量配電企業與供電企業沒有區別。


電力監管與反壟斷執法需協調


在此次年會上,學術領域與實務領域都提及電力監管與反壟斷執法的不協調之處。


國網湖南電力公司吳德松在會上介紹了一起行政處罰案例。2019年2月,作為國家能源局派出機構的某能源局監管辦公室對某供電公司做出行政處罰,理由是其違反了《電力監管辦法》中關于不得“三指定”的規定,即供電企業不得對用戶受電工程制定設計單位、施工單位和設備材料供應單位。


行政處罰決定書中的表述是“關聯企業利用供電公司的獨家經營地位,壟斷用戶受電工程外線設計與施工,變相限制了用戶自主選擇設計與施工企業的權力,為關聯企業承擔用戶受電工程提供便利”。


他認為,“三指定”既是《電力監管辦法》禁止的行為,也符合反壟斷法中“限定或指定交易對象”的表述,屬于濫用市場支配地位具有雙重違法性。


據他介紹,在能監辦做出本次行政處罰之前,擁有反壟斷執法權的市場監管部門已經對該供電公司“三指定”在內的、涉嫌濫用市場支配地位的行為立案調查,數月后因證據不足而撤案。但能監辦再次啟動調查,并得出相反的結論。他認為,這有損行政執法的權威。


除此之外,據eo查詢,2014年時,山東省工商行政管理局對國網山東省電力公司煙臺市牟平區供電公司立案調查,認定其濫用市場支配地位,在組織建設新建住宅小區供配電工程時指定施工企業。由于被調查公司積極整改并消除行為后果,兩年后工商部門中止調查。在中止調查決定書中,這家供電公司的整改措施就包括“嚴格落實’三不指定’,依法進行招投標,保障客戶的自主選擇權。” 此案中也存在執法權的重疊。


浙江財經大學中國政府監管研究院徐駿則提及了轟動一時的山西電力反壟斷案。在這一案件中,山西火電企業在行業協會的會議上,以公約的形式對市場報價做出約定。處理這一案件的首先是山西能監辦和山西省經信委,兩部門聯合下文,試圖對交易結果做出修補,能監辦并沒有根據《電力監管辦法》作出處罰。個別企業對于處理結果不滿意,又向當地的反壟斷執法機構山西省價格監督與反壟斷分局舉報,才有后來的處罰決定。


在電力市場建設過程中,市場力,價格串謀等現象既是電力市場監管的重點對象,也在《反壟斷法》的調整范圍之內。目前《反壟斷法》執法權已經統一于市場監督管理總局,為的正是更充分發揮《反壟斷法》的作用,但具體到電力行業,電力市場監管也是能監部門的職責所在,同時又是一項專業性極高的工作。二者如何協調,仍需進一步探索。


徐駿還在會上介紹了廣東電力市場建設中,電力監管部門與反壟斷執法機構的協作。2017年6月,國家能源局南方監管局與廣東省發改委聯合下發《關于建立廣東電力市場反壟斷聯合執法工作機制的通知》,內容包括電力市場運行監測、違規信息共享、違規信息會商和價格壟斷行為聯合查處等內容。在他看來,這或是一個有益的嘗試。


能源改革牽動立法進程


“我國能源法立法起步很早,規格很高,但十多年了,為什么進展不了?” 中國法學會副會長甘藏春在此次大會上發問。


中國能源法立法啟動于2005年,十四年來,能源法立法可謂起起落落。2008年時《能源法》送審稿由國家發改委提請國務院審議,此后能源法就一直以送審稿的形式存在。


2018年公布的《十三屆全國人大常委會立法規劃》中,能源法屬于第二類項目,即需要抓緊工作、條件成熟時提請審議的法律草案。按照這一立法規劃,制定能源法的牽頭起草單位是國務院。但根據國務院近三年公布的立法工作計劃,能源法都不在其中。


甘藏春表示,制定能源法的核心問題是怎樣處理好能源法與相關法律之間的關系。目前能源領域有六部單行法,包括《煤炭法》《電力法》《可再生能源法》《節約能源法》《石油天然氣管道保護法》和《核安全法》等,要能在眾多法律中找到能源法的一片空間。


他認為,能源法應當建立在六部單行法的法律關系之上,類似于一種基本法,面向未來解決能源發展、創新的一些原則性制度問題。


此外,會上有專家表示,能源法與資源法、環境法等法律之間的關系也必須進一步明晰,使能源法能形成比較清晰的定位。


能源領域的改革對立法的影響也是與會者多次提及的內容。新一輪電力體制改革已從2015年啟動,油氣體制改革也在推進之中,這都是的能源領域的格局正在并將要發生較大變化,因此也給立法工作帶來較多的不確定性。


中國法學會能源研究會副會長、華東政法大學教授肖國興認為,席卷全球的能源革命是自上而下的革命,無論其規模與方向如何,都是在權力控制之中發生的,政府始終是能源革命的主導者,他因此提出,法律規制革命能否發生,政治家決策具有決定性意義。


區別一些國家在能源領域改革中立法先行,中國目前指導改革的綱領性文件都是國家的紅頭文件。對于政策與法律的關系問題,學界一般認為,能源法應該將成熟的產業政策上升為法律。但國家電投集團總法律顧問吳姜宏也在會上提醒,能源法的制定要避免成為能源政策的堆砌和政策宣示,法律制定最終還是要回歸到對行為的規范上來。

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